Pillole by Massimo Greco: riflessione sulla candidabilità del Generale Vannacci

attesa l'attualità del tema, ripropongo una mia riflessione sulla candidabilità del Generale Vannacci e la risposta del suo avvocato pubblicati dalla rivista Altalex nel mese di maggio 2024.

La candidatura del Generale Vannacci: risvolti normativi

https://www.altalex.com/.../candidatura-generale-vannacci...

L’entrata del Generale Vannacci nell’agone politico, attraverso il suo noto libro prima e l’accettazione della candidatura per il rinnovo del Parlamento europeo dopo, si è caratterizzata per l’originalità del suo pensiero, inconsapevolmente proiettato dai media nel podio dei saggisti più letti.

I difensori del Generale hanno puntualmente fornito al graduato militare l’ombrello protettivo dell’art. 21 della Costituzione, per il quale “ogni persona ha il diritto di esprimere liberamente il proprio pensiero”. Poco e niente si è invece dibattuto su un altro articolo della Costituzione le cui corde, invero, potrebbero vibrare un pò di più. L’art. 98, comma 3, della Costituzione abilita infatti il legislatore a stabilire limitazioni al diritto d'iscriversi ai partiti politici per i magistrati, i militari di carriera in servizio attivo, i funzionari ed agenti di polizia, i rappresentanti diplomatici e consolari all'estero.

Il Generale Vannacci è candidabile? Le ragioni del sì

https://www.altalex.com/.../generale-vannacci-candidabile...

Il legale del militare, candidato alle Elezioni Europee 2024, risponde ai dubbi giuridici sollevati da Massimo Greco in un contributo su Altalex

Giorgio Carta - Avvocato

Riceviamo e pubblichiamo il seguente contributo, scritto dall'avv. Giorgio Carta, legale di Roberto Vannacci, in risposta all'articolo La candidatura del Generale Vannacci: risvolti normativi di Massimo Greco.

L’art. 49 della Costituzione stabilisce che «tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale».

La potestà di limitare con legge tale diritto, prevista dal successivo articolo 98 della Carta, non è stata mai esercitata dal Parlamento nei confronti dei militari.

Solo per le Forze di Polizia, il diritto di iscrizione ai partiti politici è stato sospeso dal legislatore nel decennio dal 1981 al 1991, per effetto dell’articolo 114 della

Legge 1° aprile 1981, n. 121(Nuovo ordinamento dell'Amministrazione della pubblica sicurezza)e delle sue successive proroghe, di un anno ciascuna.

Scaduta l’efficacia dell’ultima proroga, quindi dal 1991, anche gli appartenenti alle Forze di Polizia hanno potuto liberamente esercitare il diritto sancito dall’articolo 49 della Costituzione.

È importante sottolineare che la norma costituzionale in esame riconosce a chiunque il diritto di «associarsi liberamente in partiti» al precipuo fine di «concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale».

Il diritto costituzionale di iscriversi ad un partito politico, cioè, non è fine a sé stesso né si esaurisce nella mera affiliazione ad un sodalizio.

Esso, infatti, ricomprende tutti i consequenziali diritti, facoltà e potestà che - tramite l’iscrizione ad un partito – consentono di «concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale».

L’articolo 49 della Costituzione, cioè, riconosce il diritto sia di «associarsi liberamente in partiti» sia di «concorrere – tramite tale affiliazione - a determinare la politica nazionale».

A parere di chi scrive, da ciò discenderebbe che nel diritto di iscriversi ad un partito politico, sancito dall’articolo 49 Cost., sia ricompreso il conseguente elettorato attivo e passivo in seno allo stesso, al fine di stimolare e/o determinare l’attività di partito e, per suo tramite, di concorrere a determinare la politica nazionale.

Del resto, se la libertà di scriversi ai partiti politici non ricomprendesse il diritto di elettorato attivo e passivo all’interno della compagine, si rivelerebbe una libertà puramente formale, fine a sé stessa e priva di qualsiasi efficacia pratica per il titolare.

Ciò, proprio perché l’articolo 49 della Costituzione finalizza il diritto di iscriversi ad un Partito politico all’obbiettivo di concorrere alla vita politica del Paese e chi si iscrive ad un partito e, poi, non concorre a determinarne le decisioni non potrà mai realizzare detto scopo.

Ovviamente, a chi scrive è ben nota la sentenza 12 dicembre 2017, n. 5845 del Consiglio di Stato, Sezione IV (del resto scaturita da un appello dello scrivente), secondo cui, invece, «il singolo militare può sì iscriversi ad un partito e, anche in tale qualità, esercitare il proprio diritto di elettorato passivo, ma non può mai assumere, nell'ambito di una formazione partitica, alcuna carica statutaria neppure di carattere onorario».

Nel caso di specie, comunque la problematica non ricorre in quanto. Come è noto, il Generale Vannacci non ha aderito ad alcun partito ed è candidato quale “indipendente”.

Ciò premesso, le uniche, parziali, limitazioni stabilite dal legislatore nei confronti del personale militare all’esercizio di attività politica non riguardano il diritto di iscrizione ai partiti – come detto costituzionalmente garantito e tutelato – ma, mirano, con comprensibile buon senso, esclusivamente a separare l’attività di servizio (svolta in uniforme o in abiti civili) da quella politica fatta a titolo personale, per esempio, tramite la partecipazione individuale a manifestazioni e/o riunioni promosse da soggetti politici.

In questo modo, si garantisce, anche dal punto di vista formale, la necessaria estraneità delle Forze armate e delle Forze di polizia (complessivamente intese) alla dialettica politica e partitica, in tutte le sue forme ed espressioni.

Per i militari, tale esigenza era già codificata dall’art. 6 della

Legge 11 luglio 1978, n. 382(«Norme di principio sulla disciplina militare»), secondo il quale «le Forze armate debbono in ogni circostanza mantenersi al di fuori delle competizioni politiche.

Ai militari che si trovano nelle condizioni previste dal terzo comma dell’art. 5 è fatto divieto di partecipare a riunioni e manifestazioni di partiti, associazioni e organizzazioni politiche, nonché di svolgere propaganda a favore o contro partiti, associazioni, organizzazioni politiche o candidati ad elezioni politiche ed amministrative.

I militari candidati ad elezioni politiche o amministrative possono svolgere liberamente attività politica e di propaganda al di fuori dell’ambiente militare e in abito civile.

Essi sono posti in licenza speciale per la durata della campagna elettorale».

La norma, quindi, richiamando il terzo comma dell’art. 5 della medesima legge, stabiliva che le evocate limitazioni riguardano esclusivamente i militari che si trovino nelle seguenti condizioni:

«a) svolgono attività di servizio;

b) sono in luoghi militari o comunque destinati al servizio;

c) indossano l’uniforme;

d) si qualificano, in relazione a compiti di servizio, come militari o si rivolgono ad altri militari in divisa o che si qualificano come tali».

Come è noto, a far data dal 9 ottobre 2010, dette norme sono state trasfuse nel testo unico approvato con il D.Lgs. 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell’Ordinamento Militare) e trovano ora corrispondenza negli articoli 1350 e 1483.

Ora, alla luce della disciplina sin qui esaminata, i militari che non si trovino nelle elencate (tassative) situazioni di impiego ben possono «partecipare a riunioni e manifestazioni di partiti, associazioni e organizzazioni politiche, nonché … svolgere propaganda a favore o contro partiti, associazioni, organizzazioni politiche o candidati ad elezioni politiche ed amministrative».

La legge, quindi, nel disciplinare i rapporti tra militari e attività politica, non prevede generiche limitazioni suscettibili di interpretazione analogica, ma elenca tassativamente le condizioni di esercizio proibite, giacché ritenute idonee a compromettere l’estraneità delle Forze armate (intese unitariamente) dalla dialettica politica.

Del resto, è assolutamente consequenziale che, avendo l’articolo 98 della Costituzione riservato al solo legislatore la potestà di stabilire limitazioni al diritto d'iscriversi ai partiti politici per i militari di carriera in servizio attivo, le deroghe eventualmente apposte alla regola generale debbano essere esplicite, chiare e tassative, cioè insuscettibili di interpretazione estensiva.

Il dettato costituzionale è così compendiato nell’art. 1 della previgente Legge n. 382/1978 e ora nell’art. 1465 del D.Lgs. n. 66/2010 secondo i quali, rispettivamente, «le Forze armate sono al servizio della Repubblica; il loro ordinamento e la loro attività si informano ai principi costituzionali» e «ai militari spettano i diritti che la Costituzione della Repubblica riconosce ai cittadini».

È pacifico, quindi, che il cittadino militare – al di fuori delle ipotesi innanzi specificate – può, a titolo personale e fuori dal servizio, partecipare liberamente a riunioni e manifestazioni politiche, nonché iscriversi e svolgere propaganda a favore o contro partiti, associazioni, organizzazioni politiche o candidati ad elezioni politiche ed amministrative, senza dover temere alcuna ripercussione disciplinare e/o sul servizio.

Il generale Vannacci, quindi, fuori delle condizioni di servizio innanzi analizzate (cioè libero dal servizio), ha puramente e semplicemente esercitato il proprio diritto costituzionalizzato di «concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale».

Infatti, il medesimo non ha mai svolto (né gli è stato contestato di aver svolto) alcuna attività di carattere politico, di propaganda e/o proselitismo politico durante il servizio o in luoghi militari (o, in qualche modo destinati al servizio).

L’ufficiale non ha nemmeno mai svolto alcuna delle anzidette attività indossando l’uniforme, né qualificandosi in relazione a compiti di servizio, come militare o rivolgendosi ad altri militari in divisa o che si siano semplicemente qualificati tali.

Egli, inoltre, non ha nella circostanza trattato argomenti riservati d’interesse militare o di servizio.

Svariate disposizioni normative sottintendono e, difatti, regolano l’esercizio di attività politica da parte dei militari.

In particolare, l’art. 1484 del Codice dell’ordinamento militare dispone che «i militari candidati a elezioni per il Parlamento europeo, a elezioni politiche o amministrative possono svolgere liberamente attività politica e di propaganda», seppure fuori dall’ambiente militare e in abiti civili.

La legge, pertanto, contempla e regola espressamente la possibilità che i cittadini militari di carriera in servizio attivo svolgano attività politica, addirittura, candidandosi alle elezioni.

Ciò posto, è evidente che, se al militare è consentito di concorrere nelle competizioni politiche, gli sarà parimenti consentito di svolgere per la stessa iniziative, riunioni, convegni.

Anzi, quest’ultima possibilità è logicamente preordinata all’utile partecipare alle competizioni elettorali (sicuramente consentita), dato che l’elettorato sarà orientato tributare la propria preferenza solo ad un candidato che abbia già dato prova di impegno pubblico (con l’adesione in qualità di iscritto ma, soprattutto, con l’assunzione di incarichi interni al partito) in un progetto politico.

In caso contrario, la candidatura non preceduta da un pregresso esercizio di attività politica sarebbe insuscettibile di riscontro concreto.

Il richiamato art. 1484, prevede altresì che, che i militari debbano essere «posti in licenza speciale per la durata della campagna elettorale».

Il legislatore, quindi, ha inteso favorire l’esercizio dell’attività politica da parte dei militari in carriera, ferme restando le (tassative) limitazioni sopra declinate.

Tale diritto, proprio perché costituzionalmente sancito, non incrina il principio di estraneità delle Forze Armate alle competizioni politiche, quanto meno in virtù del principio del qui iure suo utitur, neminem laedit.

Tale rischio, in ogni caso, non è in astratto prospettabile con riferimento al singolo militare il quale, allorché è libero dal servizio, ben può iscriversi ad un partito.

L’auspicata estraneità alle competizioni politiche, infatti, concerne le Forze Armate intese come istituzione, essendo il singolo cittadino, ancorché militare ed ancorché Generale, pienamente libero di esercitare, seppure con le descritte limitazioni, i diritti politici che la Costituzione gli riconosce e che la legge ordinaria non gli ha espressamente negato.

I militari, quindi, al pari di ogni altro cittadino, possono svolgere attività politica, a patto che i medesimi, in ragione del ruolo istituzionale che rivestono, si attengano alle limitazioni imposte dalla legge e sopra ricordate.

L’art. 1483 D.Lgs. n. 66/2010, evidentemente, concerne le Forze Armate complessivamente intese, ossia le Istituzioni e gli apparati dello Stato (Carabinieri, Esercito, Marina Militare, etc.), non i singoli militari che, liberi dal servizio, all’esterno da luoghi militari e non qualificandosi come militari (cioè, nel rispetto delle limitazioni prescritte dai vigenti artt. 1350 e 1483 del D.Lgs. n. 66/2010), decidano di svolgere attività politica.

D’altronde, l’utilizzo solitamente fatto da parte del legislatore della terminologia «Forze armate» (anche in altre disposizioni) indica che la locuzione si riferisce alla complessiva struttura militare, intesa come istituzione.

Il termine “Forze Armate” ricorre in primo luogo nell’articolo 52 della Costituzione, ove, al terzo comma, è stabilito che l'ordinamento delle Forze armate si informa allo spirito democratico della Repubblica.

È evidente che, in tale caso, non si parla della struttura anatomica dei singoli militari, ma della disciplina interna dell’Istituzione militare.

Nello stesso senso, va inteso l’art. 1465 del Codice dell’ordinamento militare che stabilisce che «ai militari spettano i diritti che la Costituzione della Repubblica riconosce ai cittadini», evidenziando una corrispondenza tra le parole “militare” e “cittadino” e, implicitamente, tra “Forze armate” e “istituzione”.

La norma prosegue, poi, ancor più chiaramente, stabilendo che «per garantire l’assolvimento dei compiti propri delle Forze armate la legge impone ai militari limitazioni all’esercizio di alcuni di tali diritti».

Dal tenore letterale di tale disposizione è chiaramente evincibile l’autonomia concettuale e giuridica tra le «Forze armate» ed i «militari» che le compongono, nel senso che la prima locuzione indica l’istituzione e non anche i dipendenti della stessa.

Significativi di quanto appena sostenuto sono gli artt. 1, comma 1, 5, 10 e tutte le ulteriori disposizioni del Codice dell’Ordinamento Militare.

Di converso, quando il legislatore ha inteso riferirsi ai singolari militari, quali persone fisiche, lo ha fatto espressamente, così come accaduto nell’art. 98 della Costituzione.

Il principio di estraneità alle competizioni politiche, invece, si riferisce inequivocabilmente alle Forze Armate complessivamente ed unitariamente intese, quali istituzioni dello Stato, al fine di porre una giustificata separazione tra l’attività di servizio del militare e quella del libero cittadino, una volta smessa l’uniforme.

Nello stesso senso va la norma di cui all’articolo 81 della Legge n. 121/1981 (non applicabile al caso di specie), in virtù della quale «agli appartenenti alle forze di polizia è fatto divieto di partecipare in uniforme, anche se fuori servizio, a riunioni e manifestazioni di partiti, associazioni e organizzazioni politiche o sindacali, …. È fatto altresì divieto di svolgere propaganda a favore o contro partiti, associazioni, organizzazioni politiche o candidati ad elezioni».

Come si vede, il legislatore non proibisce affatto di partecipare «a riunioni e manifestazioni di partiti, associazioni e organizzazioni politiche» né di «svolgere propaganda a favore o contro partiti, associazioni, organizzazioni politiche o candidati ad elezioni».

Proibisce solo che tali attività – altrimenti legittime e consentite – siano svolte «in uniforme, anche se fuori servizio» e, comunque, con modalità «che compromettano l'assoluta imparzialità delle loro funzioni».

Principio, questo, che può essere scalfito soltanto da quei comportamenti che siano idonei a coinvolgere, in qualche modo, l’attività istituzionale in quella politica e non, anche, ai casi (come quello del generale Vannacci), nei quali il militare eserciti i propri diritti politici al di fuori del servizio e nel rispetto delle prescritte limitazioni di legge.

L’art. 12 delle disposizioni sulla legge in generale stabilisce, infatti, che «nell’applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore».

I criteri ermeneutici indicati sono due: il «senso … fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse» e l’«intenzione del legislatore», in posizione subordinata al primo.

Ma è proprio facendo attenzione al significato espresso dalle parole, utilizzate dal legislatore nell’art. 1483 del D.Lgs. n. 66/2010, che si deve inevitabilmente giungere alla conclusione che il principio si applica esclusivamente alle Forze Armate, intese complessivamente ed unitariamente, quali organi dello Stato, e non anche ai singoli militari, che agiscano liberi dal servizio.

Ogni altra interpretazione risulterebbe ultronea rispetto al significato letterale della norma di riferimento e, pertanto, errata.

Secondo l’art. 12 delle disposizioni sulla legge in generale, inoltre, quando dalle parole utilizzate dal legislatore, nonché dalla connessione tra esse sia possibile giungere ad attribuire alle stesse un significato letterale logico e chiaro, non è possibile far ricorso a nessun altro criterio ermeneutico.

Il criterio letterale, quindi, è preminente tra i criteri interpretativi e ciò, a maggior ragione, qualora il significato ottenuto dall’operazione ermeneutica risulti essere costituzionalmente orientato, diversamente da come si avrebbe utilizzando altri criteri di interpretazione.

In altre parole, secondo l’interpretazione letterale e logica del principio di “estraneità alle competizioni politiche”, ai militari è consentito qualsiasi esercizio dei diritti politici, nel rispetto delle limitazioni vigenti.

Ciò posto, è evidente che, se al militare è consentito partecipare alle competizioni politiche e risultarne vincitore (c0n conseguente assunzione di una carica elettiva pubblica), a maggior ragione gli è consentito di partecipare a riunioni, convegni e, in generale, ad iniziative politiche (nel rispetto delle limitazioni imposte dalla legge).

Si pensi che, infatti, tutti militari che assumono cariche presso gli enti locali, non solo non vanno in aspettativa (continuando, quindi, a svolgere servizio nella rispettiva Forza Armata), ma la loro richiesta di trasferimento presso la sede in cui svolgono il mandato elettorale va evasa con priorità, ai sensi dell’articolo 78, comma 6, del D.Lgs. n. 276/2000.

La conclusione appena raggiunta è confermata, ancor più, dalle disposizioni che prevedono espressamente alcuni benefici per i militari che hanno necessità di coniugare la propria attività di servizio con quella politico-elettorale.

In particolare, il richiamato art. 1484 del Codice dell’ordinamento militare, come detto, prevede che, che i militari sono «posti in licenza speciale per la durata della campagna elettorale».

Dalla norma, si ricava una sorta di favor legislativo volto a facilitare l’esercizio dell’attività politica da parte dei militari in carriera, ferme restando le limitazioni di cui sopra si è detto.

L’interpretazione finora fornita, oltreché dal combinato disposto dei previgenti artt. 5 e 6 della Legge n. 382/1978, è ricavabile anche dal combinato disposto degli attuali artt. 1350 e 1483 del nuovo Codice dell’Ordinamento Militare.

L’art. 1350 dispone che «i militari sono tenuti all’osservanza delle norme sulla disciplina militare e sui limiti all’esercizio dei diritti, dal momento della incorporazione a quello della cessazione dal servizio attivo, ferma restando la disciplina dettata per il personale in congedo».

Tale comma 1 non può essere letto nel senso che le norme relative alle limitazioni nell’esercizio dei diritti trovino costante applicazione per tutta la durata del rapporto di servizio che intercorre tra il militare e l’Amministrazione della difesa e che, quindi, ai militari non sia consentito esercitare i diritti costituzionali, tra i quali quelli politici, dal momento dell’incorporazione, a quello della cessazione dal servizio permanente.

Significativamente, infatti, lo stesso comma 1 dell’art. 1350 parla di “limiti all’esercizio dei diritti” e non di “divieto di esercizio dei diritti”.

L’art. 1483, comma 2, del D.Lgs. n. 66/2010 stabilisce che «ai militari che si trovino nelle condizioni di cui al comma 2 dell'articolo 1350, è fatto divieto di partecipare a riunioni e manifestazioni di partiti, associazioni e organizzazioni politiche, nonché di svolgere propaganda a favore o contro partiti, associazioni, organizzazioni politiche o candidati a elezioni politiche e amministrative ».

La norma rimanda all’art. 1350 del medesimo testo normativo, chiarendo che i suddetti divieti si applicano ai soli militari che si trovino nelle condizioni descritte dal secondo comma di tale articolo.

Non avrebbe avuto alcun senso rimandare all’art. 1350, comma 2, se tale collegamento avesse voluto significare che il “militare” deve intendersi tale dal momento dell’incorporazione a quello della cessazione dal servizio attivo.

Se tale fosse stato l’intento del legislatore, sarebbe bastato riferire il divieto di attività politica ad ogni militare in servizio attivo e non operare un rinvio ad un’altra norma.

La redazione delle norme mediante rinvio ad altre ha un senso sino a che il legislatore trae un beneficio da tale operazione, in termini di economia normativa.

Se tale tecnica legislativa appare discutibile e non del tutto razionale è perché il rinvio operato dall’art. 1483 del D.Lgs. n. 66/2010 va riferito, non al comma 1 dell’art. 1350, ma alle sole situazioni descritte dal successivo comma 2.

Ciò, perché il comma 2 dell’art. 1350 elenca una serie di situazioni che sarebbe stato antieconomico, sotto il profilo della redazione della norma, riportare integralmente.

D’altronde, se così non fosse, risulterebbe incostituzionale il combinato disposto degli artt. 1350, comma 1, e 1483, comma 2 in parola, e non solo per eccesso di delega.

Ciò perché, il rinvio operato dal comma 2 dell’art. 1483, qualora riferito al comma 1 dell’art. 1350, produrrebbe l’effetto pratico di introdurre, ex novo nell’ordinamento, un divieto assoluto per i militari di poter esercitare i diritti politici che la Costituzione prevede e garantisce loro.

La corretta interpretazione degli artt. 1350 e 1483, comma 2, del D.Lgs. n. 66/2010, fa quindi emergere la piena legittimità della candidatura del Generale Vannacci, seppure con le limitazioni già previste sotto la vigenza della previgente Legge n. 382/1978, e nonostante il suo elevatissimo grado.

Inoltre, ogni possibile assimilazione tra il contingente impegno politico del Generale, peraltro candidato quale “indipendente”, e un eventuale o asserito “schieramento” politico della relativa Forza Armata sarebbe del tutto gratuito ed, anzi, in contrasto con la normativa finora esaminata.