Massimo Greco: Legge siciliana istitutiva Province Regionali è incostituzionale

La violazione dello Statuto siciliano che il Tar ha individuato sta nella non conforme applicazione dell’art. 15 dello Statuto ad opera della L.r. n. 9/86, che risulta annoverato tra le fonti normative di rango costituzionale. E questo non ci coglie di sorpresa.

Tanto tuonò che piovve, si potrebbe esordire così dopo aver letto la sentenza del Tar di Palermo n 1276 del 19 giugno 2012, gentilmente segnalatami da Giovanni Antoci.

Il ricorso è stato introdotto dalla Provincia Regionale di Ragusa avverso il decreto col quale l’Assessorato Reg.le alle Autonomie Locali revocava il proprio precedente atto di indizione dei comizi elettorali e disponeva il commissariamento della medesima Provincia fino al 31 marzo 2013, data in cui saranno chiamate al rinnovo dei proprio organi tutte le altre Province Regionali. Il Giudice amministrativo, nel ritenere legittimo l’operato dell’Amministrazione Regionale, che correttamente ha fatto buon uso del principio tempus regit actum a seguito della sopravvenuta legge regionale n. 14/2012, respinge anche la sollevata questione di costituzionalità per violazione dell’art. 15 dello Statuto siciliano. Il Tar afferma che la citata L.r. n. 14/2012 non viola alcuna norma costituzionale anche perché “…non sopprime in alcun modo le province regionali, ma rinvia solo ad una legge successiva (da adottarsi entro il 31712/2012) il riordino degli organi di governo delle stesse”.

Tuttavia, la parte della sentenza che anima questo commento, e che merita di essere evidenziata per i riflessi di natura costituzionale ivi contenuti, è quella finale, che così recita: “Rileva, infine, il Collegio, ad abundantiam, che l’art. 15 dello Statuto della Regione Siciliana (approvato con r.d.l. 15/5/1946, n. 455 e conv. con l. cost. 26/2/1948, n. 2), avente rango di legge costituzionale, recita: <>. Detta norma attribuisce, evidentemente, una diversa configurazione all’assetto istituzionale sovracomunale rispetto a quello attualmente esistente e scaturito dalla l.r. 6/5/1986, n. 9 e s.m.i. che ha attuato la norma costituzionale solo apparentemente secundum legem nel momento in cui ha determinato l’organizzazione delle province nella Regione Siciliana, come nel resto dell’Italia, quali enti locali territoriali dotati di autonomia anche politica e non solo amministrativa e finanziaria”.

Non vi è chi non vede in quest’ultima argomentazione del Tar una dichiarazione di incostituzionalità della famosa legge regionale n. 9/86 attraverso la quale il legislatore siciliano ha istituito le Province Regionali. La violazione dello Statuto siciliano che il Giudice amministrativo ha individuato è tutta nella non conforme applicazione dell’art. 15 dello Statuto ad opera della L.r. n. 9/86 che, com’è noto, risulta annoverato tra le fonti normative di rango costituzionale.

E poiché l’affermazione in questione non ci coglie affatto di sorpresa, si ritiene utile, e per certi versi anche corretto, riprendere integralmente il paragrafo dell’articolo “Dalle Province Regionali ai Liberi Consorzi di Comuni. Riflessioni su una scelta di politica emozionale”[1], dedicato ai profili d’incostituzionalità delle Province Regionali, ed illustrato nel corso della presentazione a Enna del libro “La faccia Intermedia del Leviatano”.

Questo il contenuto del paragrafo con evidenziato in grassetto le parti che, verosimilmente, hanno contribuito ad ispessire il convincimento del Giudice amministrativo:

Profili d’incostituzionalità delle Provincie Regionali

Se si analizza la questione delle province regionali sotto l’aspetto squisitamente costituzionale nascono spontanei alcuni dubbi in ordine alla conformità statutaria, ovvero costituzionale, del disegno ordinamentale contenuto nella L.r. n. 9/86.

Per quanto concerne i liberi consorzi di comuni, “Lo Statuto non ci dice nulla rinviando alla fantasia dei politici e degli amministratori, alla loro capacità di produrre idee, programmi di azione, nuovi moduli operativi”[2]. E così, il legislatore siciliano con la l.r. n. 9/86, facendo un uso temerario della discrezionalità di cui gode, raggiunge due obiettivi: a) l’istituzione formale dei liberi consorzi di comuni; b) la costituzione delle provincie regionali quali enti territoriali.

Non sembra irragionevole, in questa sede, affermare che la l.r. n. 9/86 è un atto di mechanè[3] del legislatore regionale che, in un determinato contesto storico e politico, preferisce istituire l’ente territoriale provincia, dribblando l’art. 15 dello statuto, essendo quest’ultimo soggetto alla procedura di revisione aggravata richiesta dall’art. 138 della Costituzione, attesa la nota natura costituzionale dello stesso. Sarebbe stato, infatti, più conforme alla lettera dello statuto e, probabilmente più opportuno, incardinare le province in sede di statuto, anche in sanatoria, cioè a seguito dell’approvazione della l.r. n. 9/86.

Ora, se non è dubitabile che una previsione normativa dello statuto siciliano possa essere censurata dalla Corte Costituzionale, come si dirà più avanti, a fortiori sono potenzialmente denunciabili per incostituzionalità le norme di attuazione degli statuti delle regioni a statuto speciale, le quali, sotto questo profilo, sono ritenute sullo stesso piano delle leggi statali[4] e ciò ancorché le norme di attuazione degli statuti speciali si ritiene operino ad un livello superiore a quello della legge statale[5].

Per quanto poi concerne la natura ed il contenuto delle norme di attuazione, va rilevato che la giurisprudenza della Corte costituzionale[6] ha precisato come queste non siano da qualificare alla stregua di norme di mera esecuzione dello Statuto regionale, come se si trattasse di semplici regolamenti esecutivi. Al contrario, esse possono contenere norme primarie, ancorché di “attuazione” degli Statuti, e quindi rivestono carattere legislativo. Da tale carattere discende la necessità che il loro contenuto non sia in contrasto né con la Costituzione, e neppure con lo Statuto speciale, ma debbono, semmai, essere “in aderenza” al medesimo. Il concetto di “aderenza” può essere poi sottoposto al controllo della Corte Costituzionale proprio con riferimento al contenuto delle norme di attuazione e cioè verificando se le stesse siano contrarie o meno allo Statuto.

Corollario di questo ragionamento è che la l.r. n. 9/86, pur essendo una legge di rango superiore a quello ordinario, in quanto attuativa di una previsione dello statuto siciliano, ben può essere modificata e/o integrata dal legislatore regionale in qualsiasi momento.

C’è però da dire che l’evoluzione del quadro ordinamentale comunitario e costituzionale, come sopra illustrato, se per un verso ha reso decisamente più sopportabile l’eventuale incostituzionalità di cui è, verosimilmente, affetta la l.r. n. 9/86, dall’altro ha creato una rete di protezione costituzionale attorno all’ente territoriale “Provincia Regionale”[7]. Si potrebbe quindi sostenere che la l.r. n. 9/86, più che una norma di attuazione contra statutum o anche apparentemente secundum legem, sia qualificabile praeter legem.

Tuttavia, la Corte costituzionale, sempre nella citata decisione n. 20/1956[8], si è posta il problema delle norme di attuazione praeter legem, o anche apparentemente secundum legem, risolvendolo testualmente come segue: “Se poi le norme di attuazione siano praeter legem, nel senso che abbiano integrato le disposizioni statutarie od abbiano aggiunto ad esse qualche cosa che le medesime non contenevano, bisogna vedere se queste integrazioni od aggiunte concordino innanzi tutto con le disposizioni statutarie e col fondamentale principio dell’autonomia della Regione, e se inoltre sia giustificata la loro emanazione dalla finalità dell’attuazione dello Statuto. Laddove, infine, si tratti di norme secundum legem, è ovvio che se esse, nel loro effettivo contenuto e nella loro portata, mantengano questo carattere, non è a parlarsi di illegittimità costituzionale, ma sarebbe pur sempre da dichiararsene la illegittimità nel caso che esse, sotto l’apparenza di norme secundum legem, sostanzialmente non avessero tal carattere, ponendosi in contrasto con le disposizioni statutarie e non essendo dettate dalla necessità di dare attuazione a queste disposizioni”.

La l.r. n. 9/86, attuativa dell’art. 15 dello statuto siciliano, appare quindi, prima facie, “contra statutum” poiché, in luogo di liberi consorzi di comuni – enti pubblici non territoriali dotati di autonomia amministrativa e finanziaria – sono stati istituiti enti territoriali dotati non solo di autonomia amministrativa e finanziaria ma anche di autonomia politica. Essa quindi ha ampliato decisamente la sfera di autonomia regionale, ma ciò ha fatto vulnerando non solo la lettera, quanto e soprattutto lo spirito della disposizione costituzionale statutaria, che fonda il proprio modello di organizzazione istituzionale delle autonomie locali sui comuni e su articolazioni degli stessi quali sono i liberi consorzi di comuni, senza alcuna intenzione di alterarne il disegno ordinamentale. La Corte Costituzionale, in proposito, ha sempre affermato che “la capacità additiva si esprime pur sempre nell’ambito dello spirito dello Statuto e delle sue finalità e – come s’è pure rilevato – nel rispetto dei principi costituzionali”[9].

Lo statuto speciale siciliano (come gli altri del resto), è una norma di rango costituzionale (art. 116, comma 1, Cost.) approvata e modificabile secondo il procedimento speciale di cui all’articolo 138 Cost.[10]. Non sarebbe quindi ammissibile che una fonte di rango subordinato, qual’è la norma di attuazione n. 9/86, possa modificare una normativa di rango costituzionale.

A giustificazione della legittimità costituzionale della l.r. n. 9/86 neppure potrebbe invocarsi una sorta di tacita consuetudine ovvero di convalescenza per decorso del tempo. Si tratterebbe infatti, in ambedue i casi, di istituti o fonti di integrazioni sconosciute al livello di norme costituzionali e comunque inammissibili in un sistema a costituzione rigida.

In altri termini non sembrerebbe possibile sostenere che la sussistenza delle province regionali per oltre 25 anni costituirebbe di per sé una riprova della sua costituzionalità. Infatti non può ritenersi che la permanenza di una norma nell’ordinamento, per un periodo più o meno lungo, costituisca garanzia di costituzionalità, come dimostrano gli esempi dei consigli comunali e provinciali in tema di contenzioso elettorale amministrativo (Corte Cost. n. 93/1965), dei Consigli di prefettura (Corte Cost. n. 55/1966) o, ancora, delle giunte provinciali amministrative (Corte Cost. n. 30/1967).

[1] Pubblicato anche su “Amministrazione In cammino”, rivista elettronica di diritto pubblico, pubblicata sul web all’indirizzo www.amministrazioneincammino.luiss.it, 24/11/2011.
[2] Giovanni Pitruzzella in “L’alba della Sicilia”, Sellerio editore, Palermo, 1996.
[3] Una mechanè (mēkhanē) era una sorta di gru usata nel teatro greco, in particolare nel V e IV secolo a.C. Composto da bracci di legno e da un sistema di pulegge, questo marchingegno teatrale era usato per sollevare in aria gli attori, simulandone il volo. Era sicuramente in grado di sollevare almeno due persone e trasportarli nel mezzo dell’orchestra, oppure sopra la skené. Proprio per questo motivo, la mechanè era spesso usata per simulare l’intervento di un dio sulla scena, da cui l’espressione latina Deus ex machina (“Dio dalla macchina”) (Wikipedia).
[4] Corte Cost. 14 luglio 1956 nn. 14, 15, 16; 16 luglio 1956 n. 20; 19 luglio 1956 n. 22; 26 gennaio 1957 n. 15; 18 maggio 1959 n. 30, etc..
[5] Corte Cost. 18 maggio 1959 n. 30, Corte Cost. n. 13/1974.
[6] Corte Cost. Sent. n. 20/1956.
[7] La consapevolezza di un mutato quadro ordinamentale rispetto alla previsione dei Liberi Consorzi di Comuni contenuta nell’art. 15 dello Statuto si evince dalla Circolare applicativa della L.r. n. 9/86 emanata dall’Assessorato Reg.le agli Enti locali che così recita: “La nuova provincia conserva la connotazione associativa dei comuni, ma rimarca necessariamente, in linea con l’evoluzione dottrinaria di interpretazione dei principi costituzionali circa l’ordinamento degli enti locali e l’attuazione dello stato sociale, le componenti essenziali del territorio e di polo di direzione (che comporta l’individuazione fisica del centro operativo: il capoluogo) per lo sviluppo economico-sociale delle comunità che racchiude, per la formazione ed attuazione della programmazione regionale, per la razionale organizzazione delle strutture dei servizi e per l’attuazione del decentramento regionale ed anche statale”.
[8] Confermata da ultimo con sent. n. 353/2001.
[9] Corte Cost. nn. 212/1984, 213/1998.
[10] v. per la Sicilia l’art. 41 ter dello Statuto, aggiunto dall’art. 1 della L. Cost. 31 gennaio 2001 n. 2.

Pubblicato da Massimo Greco in leggioggi.it

Province, atto finale
L’atto finale del taglio delle province, forse, si avvicina. L’esame più approfondito, tramite l’abbozzo di spending review che tecnici e tecnici al quadrato stanno in qualche modo raffazzonando, fa capire che risulta opportuno agire su due fronti.
Il primo è la soppressione delle province con popolazione inferiore ai 300.000 abitanti. Siamo a giugno del 2012. La stessa, identica, proposta era stata inserita solo 10 mesi fa, nel ferragosto 2011, nella seconda manovra estiva, per poi essere cassata in sede di conversione del d.l. 138/2011.
Sono passati invano 10 mesi per riproporre nuovamente la stessa idea. Segno che, come ha detto qualche Ministro, effettivamente la cosiddetta “ideona” non c’è, anche per evidente assoluta mancanza di visione e di fantasia da parte non solo dei ministri, ma anche degli apparati, evidentemente capaci di produrre solo un certo tipo di manovre, come in un disco rotto. Ne è esempio la recente uscita sull’eliminazione di una settimana di ferie, per rilanciare il Pil di un punto. Amenità simile fu inserita sempre nella seconda manovra estiva del 2011, a proposito di eliminazione delle giornate festive non religiose (alla quale, comunque, non si è dato seguito almeno nel 2012).
Sembra davvero incredibile che priorità e modalità di intervento siano dettati dalle semplicistiche inchieste giornalistiche, le quali da tempo hanno preso di mira le province come esempio di un taglio da effettuare per risanare i conti pubblici, nonostante i fatti ed i conti smentiscano drasticamente tale indicazione.
I risparmi dalla totale eliminazione delle province non supererebbero, limitandosi ai costi della politica, i 130 milioni di euro, come ha rilevato l’ufficio studi della Camera a proposito della sciagurata previsione contenuta nell’articolo 23 del d.l. 201/2011, convertito nella legge 214/2011, il cosiddetto “decreto salva Italia”, che a ben vedere ha salvato piuttosto poco.
Per aversi un risparmio reale, non vi sarebbe che una strada: oltre ad eliminare il “chi”, cioè le province, non resta che eliminare anche il “che cosa”, cioè ciò che le province fanno.
Il populismo da bar o le semplificazioni da inchiesta che dà di gomito ai cittadini esasperati, portano ad affermare che le province “non servono a niente”, non fanno nulla e così via.
Veniamo, allora, al secondo fronte. Se da un lato pare che comunque un consistente numero di province resterà per effetto dell’eliminazione di quelle più piccole (si stima una settantina di province ancora in piedi), dall’altro lo sciagurato articolo 23 della legge 214/2011 prevede che con leggi statali o regionali, a seconda delle competenze, le funzioni delle province siano attribuite ai comuni o alle regioni, laddove non sia possibile assegnarle ai primi. Dunque, il Legislatore stesso fa una scoperta molto originale, evidentemente sfuggita agli astanti del precitato bar ed agli occhiutissimi giornalisti di inchiesta-antisprechi: le province esercitano delle funzioni! Se così non fosse, non potrebbero essere traslate verso altri enti.
Il problema è che quelle funzioni vanno indagate e conosciute. Ma questo sforzo, evidentemente, appare improbo. Le inchieste giornalistiche nemmeno si sognano di cercare di capire cosa concretamente facciano le province, e si può anche comprendere. Meno giustificabile è che esattamente quali siano le funzioni delle province non lo sappiano nemmeno lo Stato e le regioni, sebbene per effetto del d.lgs 112/1998 e delle conseguenti leggi regionali attuative essi abbiano assegnato molteplici funzioni amministrative, in adempimento al disegno di decentramento amministrativo impostato dalla legge Bassanini-1 (59/1997), in aggiunta alle altre funzioni storiche.
La Regione Veneto, per cercare di vederci chiaro, ha chiesto alle province di elencare, dunque, quali funzioni svolgano le province stesse. In allegato si può vedere la prima sommaria ricognizione di una delle province interessate, per accorgersi che le competenze provinciali, attribuite sia da Stato sia da regione, sono estremamente vaste. Ma, soprattutto, quasi tutte con la sola eccezione di alcuni servizi sociali, difficilmente attribuibili ai comuni, pena uno “spezzatino” ingestibile ed inefficiente di attività che per loro stessa natura richiedono un’area territoriale superiore a quella comunale, ma inferiore a quella regionale.
Il solo esempio delle funzioni in tema di lavoro è illuminante. L’offerta di lavoro o di formazione ad un disoccupato è “congrua” se, oltre ad altri elementi, la sede di lavoro o dell’ente di formazione disti in un raggio di non oltre 50 chilometri dal domicilio dell’interessato o sia comunque raggiungibile con mezzi di trasporto pubblico con percorsi non superiori a 80 minuti. Indirettamente, in questo modo, quanto meno rispetto al mercato del lavoro, il legislatore fornisce un elemento per stimare cosa si intenda per “area vasta”. Ma, il lavoro dovrebbe essere la guida per la ricognizione di un territorio omogeneo, nel quale programmare e gestire lo sviluppo economico. All’interno di una regione non vi è un unico mercato del lavoro, ma tanti mercati, che si tipicizzano nei distretti ed in aree il cui governo non può essere quello introspettivo legato ai confini di un comune.
Non è poi così difficile comprendere che questi identici ragionamenti si estendono all’istruzione e all’edilizia scolastica, alla programmazione urbanistica, agli interventi sull’ambiente, ma comunque agli altri e tantissimi aspetti delle attività delle province.
E’ piuttosto evidente che, quella essendo la quantità e qualità delle funzioni provinciali, difficilmente si riuscirebbe ad eliminare il “che cosa”. E, dunque, mai si otterrebbe il risparmio secco del volume di spesa di poco più di 12 miliardi di euro movimentato da questi enti. Semplicemente, la medesima cifra sarebbe spesa da altri soggetti, i comuni e le regioni, probabilmente con maggiore inefficienza organizzativa.
E’ facile supporre, infatti, che sia gli uni, sia le altre, tenderebbero a considerare le funzioni provinciali ad essi traslati un corpo estraneo, sul quale intervenire in via non prioritaria. Altrettanto semplice immaginare che il personale ex provinciale transitato possa essere molto velocemente avviato a coprire i tanti buchi in funzioni e competenze proprie e tipiche dei comuni e delle regioni, a detrimento, dunque, delle attività provinciali.
Eppure, proprio sulla questione delle competenze si sta giocando la parte più importante della disordinata riforma che si propone. La Carta delle autonomie prevede una riduzione drastica delle funzioni, senza considerare alcun criterio di territorialità nemmeno lontanamente simile a quello della proposta congrua di lavoro esemplificata prima: tanto è vero che la Carta non menziona le funzioni del mercato del lavoro tra quelle che residuerebbero alle province, nonostante esse siano considerate “fondamentali” dalla legge sul federalismo fiscale e nonostante su tali funzioni siano già stati determinati i fabbisogni standard.
Chi di competenza, invece di limitarsi a leggere le inchieste, utili per conoscere meglio gli sprechi ma insufficienti per fondare su di esse un ragionamento su nuovi assetti istituzionali, farebbe bene ad esaminare con molta attenzione l’elenco delle funzioni provinciali e l’attitudine di comuni o regioni a svolgerle. Così anche da riflettere un po’ di più ed evitare che nelle more qualcuno, come spesso accade, voglia essere più realista del re. Come proprio la Regione Veneto, la quale nonostante abbia intavolato con le province un sistema di ricognizione delle funzioni finalizzato all’emanazione della legge che entro il 31.12.2012 dovrebbe riarticolare le competenze provinciali dettate dalle leggi regionali, unilateralmente sta riappropriandosi di competenze e funzioni in tema di cave, tirocini estivi ed apprendistato, motivando ciò con l’osservazione della prossima sottrazione delle funzioni provinciali e senza nemmeno curarsi minimamente di attuare quanto l’articolo 23, comma 19, della legge 214/2011 prevede: “Lo Stato e le Regioni, secondo le rispettive competenze, provvedono altresì al trasferimento delle risorse umane, finanziarie e strumentali per l’esercizio delle funzioni trasferite”. Del trasferimento di risorse, nelle ipotesi di leggi regionali venete, non v’è nemmeno l’ombra. Il modo ideale, insomma, per attuare la riforma delle province innescando processi di inefficienza gestionale e esuberi a catena di personale.
In tutto questo frangente, consorzi, consorzi di bonifica, bacini imbriferi, magistrato delle acque, enti parco, enti ed entarelli regionali, comunità montane ed unioni di comuni di ogni genere, continuano ad esistere e a persistere nel frastagliare le competenze ed a sovrapporle a quelle di comuni e province in particolare, senza che nessuno sia in grado di capire quali e quanti siano, quali spese movimentino, quale utilità concreta abbiano (visto che esercitano acclaratamente funzioni sovrapposte a quelle degli enti locali), senza esaminare nemmeno l’opportunità di accorpare questi enti a comuni o province, il che darebbe davvero una spinta razionalizzatrice al sistema istituzionale. Ma, forse, le cariche di amministratori di questi enti sono troppo importanti per garantire un futuro a chi abbia imboccato il viale del tramonto politico ed assicurargli una conclusione di carriera comunque redditizia e di potere.
La strada verso l’irrazionale modifica ordina mentale che riguardi le province appare spianata, in ogni caso.
Una considerazione finale va fatta. Il legislatore è ovviamente libero di apportare all’ordinamento tutte le riforme che crede. E’ di questi giorni la conferma, però, che le avventure servono a poco e costano tanto, tantissimo. Ci si riferisce alla pletora di agenzie sorte a partire dal 1999, enti serviti quasi solo a spacchettare direzioni generali dei ministeri, creando nuovi presidenti, nuovi direttori, nuove direzioni generali, migliaia di dirigenti a contratto cooptati non si sa come e perché. L’agenzia dei segretari comunali è stata soppressa, l’agenzia del territorio viene accorpata a quella delle entrate, i monopoli di Stato confluiscono nell’agenzia delle dogane. Facile immaginare che anche queste altre agenzie non avranno ulteriore vita lunga.
Altrettanto facile è preconizzare che se la riforma delle province proseguirà lungo la strada segnata, entro un decennio occorrerà ripensarla e correggerla, tali le incongruenze e le inefficienze si riveleranno come per quello che già oggi appaiono.
Pubblicato da Luigi Oliveri in leggioggi.it